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论履行不能/王利明

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 19:40:34  浏览:9423   来源:法律资料网
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论履行不能

2000年11月24日 14:08 王利明

王利明 男,1960年2月生,湖北省仙桃市人。1978年2月考入湖北财经学院法律系,1981年12月于该校毕业;1982年2月考入中国人民大学法律系攻读民法硕士学位,1984年12月毕业后留校任教至今;1987年至1990年曾在中国人民大学法律系攻读在职博士学位。现为中国人民大学法律系教授、博士生导师、系副主任。主要著作有:《经济法的理论问题》(与梁慧星合著)、《民法新论》(上、下册)(与郭明瑞等合著)、《法律调整新论》(与赵秉志等合著)、《经济体制改革中的法律问题》(与李时荣合著)、《改革开放中的民法疑难问题》、《侵权行为法归责原则研究》、《国家所有权研究》、《民法·侵权行为法》(与郭明瑞等合著)。

履行不能(Unmog Lichen)的概念,在德国合同法和受德国法影响的一些大陆法系国家的合同法中占据着重要地位。诚如台湾学者王泽鉴指出:“给付不能是契约法上核心问题之一。”[(1)]然而,这一概念是否应为我国合同立法和司法所借鉴,值得探讨。

履行不能通常可分为自始不能与嗣后不能,自始不能属于债务成立的问题,嗣后不能属于债务履行的问题。[(2)]这两个问题是合同法中的两大基本问题,有鉴于此,在本文中,我们将不揣浅陋分别论述自始不能、嗣后不能的形态及区分问题,从而就履行不能概念的可借鉴价值作出粗浅的探讨。

一、自始履行不能与合同无效

自始履行不能的概念最早起源于罗马法。罗马法学家赛塞斯(celsus)曾提出过“给付不能的债务无效(impossibiliumnulla obligationest)”的论断,但根据罗马法学家盖尤斯的一些论述,履行不能在罗马法中适用的范围极为有限,主要适用的案件是误以为自由人为奴隶的给付、不具有交易性物品(如宗教上的圣物)的给付等,对于这些情况也并非一概宣布契约无效,相反却有许多例外的限制,例如,出卖人为恶意而买受人为善意,则买卖合同仍然有效。

罗马法的观点对德国法产生了一定的影响。德国学者麦蒙森(Mommsen)于1853年在其有关著述中强调若合同在订立时就已形成履行不能,则该合同应被宣告无效。该观点被《德国民法典》第306条完全采纳。依据该条规定:“以不能的给付为标的契约,无效。”德国学者拉伦茨对此解释为:“此项规定系基于事实需要而作出的价值判断,盖在给付客观不能之情形,契约自始即失其目的,失其意义,失其客体,故使之不发生任何效力。”[(3)]这样一来,“罗马法上‘impossibilumnulla obligationest’原则,本仅适用于少数特定客观之案例,德国民法将此原则加以概括化”,从而扩大了契约无效的范围。[(4)]

《德国民法典》第306条的规定深刻地影响了一些大陆法国家和地区的法律,如《瑞士债务法》第20条完全采纳了这一原则。我国《台湾民法》第246条仿效德国法规定:“以不能之给付为契约标的者,其契约无效。”第247条第1项补充规定:当事人于订约时,明知给付不能或可得而知契约系以不能之给付为标的者,应负信赖利益之赔偿。为解释这一原则,台湾学者洪逊欣指出:“法律行为,如欲发生效果,须其标的可能实现。即以不能实现之可能,则纵令以国家法,对当事人之私法自治与以助力,亦无从促其达成目的之故。”[(5)]

合同因自始不能而无效,从表面上看是合乎逻辑的选择,因为既然从订约时合同已不能履行,则继续维持合同的效力显然无必要,因此应宣告合同无效。然而实际情况并非如此,“此项规定,并非基于逻辑之必然性,盖于此情形,法律仍可承认契约有效,而令债务人负不能履行之赔偿责任。”[(6)]《德国民法典》第306条的规定忽略了两个事实:第一,该规定未考虑导致合同无效的原因,一概将自始不能的情况宣告无效,将使无效的范围过于广泛,其结果可能会使无过错的合同当事人承担合同无效的不利后果。因为无过错的当事人并不知道对方自始不能履行,他在合同订立后,可能因期待合同有效而为合同的履行支付了一定的代价,而合同无效不仅使其会遭受信赖利益损害,而且会造成期待利益的损害,这些损害未必都能得到补偿。假如对某些合同不是简单地宣告其无效,从而使无过错的当事人基于有效的合同提出违约的请求,或许对当事人更为有利。第二,自始不能的情况极为复杂,有些合同的履行并非绝对不可能,如缺乏支付能力、经济陷于困境等,均属于经济上履行艰难。再如债务人因生病不能亲自履行,可能并非绝对不能履行,而只是法律上不宜强迫其履行而已。若对自始不能均宣告无效,则某些合同关系的当事人极有可能利用无效的规定,以合同自始不能为借口,将本可以履行而且应该履行的合同变为无效合同。所以,对各种情况均简单地宣告无效,既可能不利于交易安全,也未必符合合同当事人特别是债权人的利益。

为了弥补《德国民法典》第306条的不足,德国法院通过法律解释而提出了“客观不能”与“主观不能”的概念。法院和学说认为:《德国民法典》第306条提出的“Unmoglichkeit”(不能)一语,专指客观不能,至于主观不能则另以“Unvermogen”一字表示。[(7)]以自始主观不能的给付为契约标的的,其契约仍然有效,债务人就其给付不能,应负债务不履行的责任,债权人可以请求损害赔偿或解除契约。法院认为,既然每个人在订约时都担保其要履行合同,如果他订约仅仅只是无能力履行,不论出于何种原因,他都必须赔偿对方的信赖利益损失。如果契约是自始客观不能,如出卖人在订约时就没有货物等,则应使合同无效。然而,何为主观不能和客观不能?如何对两者作出区分?学者对此众说纷纭,在学说上有四种不同的观点。一种观点认为,凡是任何人均不能够履行者,为客观不能,仅为该债务人不能履行者,为主观不能;第二种观点认为,凡不能的原因在于给付本身者为客观不能,基于债务人一人的情事者为主观不能;第三种学说则认为,凡基于债务人个人的原因致不能履行者,为主观不能,否则,为客观不能;第四种观点认为,依事物的原因而不能者,为客观不能,因债务人个人的原因而不能者,为主观不能。正是由于区分标准不明确,因此对判例也无不影响,如德国Dusseldorf高等法院于1953年2月27日的一项判决曾引起争议,该案情是:某大商贾重金聘请一占星家,根据星象变化,以定凶吉,对其公司业务提出建议。Dusseldorf高等法院认为此项约定给付,无论在自然科学方面和法律方面来考察,均属客观不能,根据《德国民法典》第306条规定,应属无效。德国学者对此提出尖锐批评,认为观察天象星座而提出建议,属于一项可能的给付,在科学上是否正确,对当事人是否有利,具有何等价值,可不予考虑,故契约仍为有效。这个案件表明契约主观不能与客观不能的标准本身不清楚。正如德国债法修改委员会认为,“区别各种各样的客观不能与主观不能--什么地方也找不到对这两个概念的定义,或许根本就不可能下定义--常常成为争议的原因。”[(8)]一些台湾学者也提出:“主观或客观之分,既然属于学说上之分类,其界限又未确定,则所谓自始客观不能,其范围而非确定,自易引起纷扰”,[(9)]因而不能区分主观不能与客观不能。最近,德国“债法修改委员会”建议“如果债务人尽了依债务关系的内容和性质应尽的义务之后,仍然不能履行给付,那么在这种情况下有权拒绝给付,但金钱债务除外。这样,在委员会的草案中,就没有客观不能和主观不能的概念了”。[(10)]可见,德国立法正朝着取消客观不能与主观不能的方向发展。

按照德国法学界一致的观点,《德国民法典》第306条的规定是失败的,[(11)]“该条将给付不能的效果规定为无效,以及将债务人的责任局限于赔偿消极利益(第307条)是不适当的”。[(12)]如果我们将该条与法国合同法、英美合同法、《联合国国际货物销售合同公约》(简称《公约》)规定的模式相比较,就会发现,在对待自始履行不能方面可以有多种不同的立法选择,各种选择均有其合理性,但比较而言,德国法的规定是不合理的。下面对这几种模式简单分析如下:

(1)法国法。法国法并不认为以不能给付为标的的契约一概无效,但《法国民法典》第1601条规定了货物的灭失将导致合同无效的情况。依该条规定:“如买卖时,买卖的物品全部毁损,出卖即归无效,如物品仅一部分毁损时,买受人有权选择或放弃此项买卖,或请求以分别估价的方法确定保存部分的价额而买受。”在债的消灭中,民法典第1302条也规定:作为债务标的的特定物毁灭或不能再行交易之用,或遗失以至不知其是否存在时,如此物并非因债务人的过失而毁坏或遗失,而且其毁坏或遗失发生在债务人负履行迟延的责任以前者,将导致债务消灭。在实践中,法院的判例认为,如果债务人知道或者应当知道履行不可能的事实,则债权人可以因债务人之不法行为或缔约过失,而要求赔偿损害,赔偿的数额不受原告信赖合同有效的程度的限制。[(13)]总之,根据法国法,履行不能的适用范围比较狭窄,主要限于特定货物的灭失。

(2)英美法。英美法认为,在订立合同时,该合同就不可能履行,属于一方的错误或双方的错误问题。其推理是,如果合同双方与基于合同标的存在的错误假设而订约,并且任何一方均不承担这一风险,则合同将因共同错误而无效。英国1893年的《货物买卖法》第6条规定:一项出售特定货物的买卖合同,如在缔约时货物已经灭失,且卖方不知情,该项契约无效。英国《合同法重述》(第二版)第35(1)规定,在没有明文的承担风险的规定的情形下,如果成立出售特定物的买卖合同时,双方都不知道货物从来不存在或不再存在的,合同不成立。对于双方的错误,法律将给予救济。对于单方面的错误,则依具体情况处理。例如,如果卖方在误认为货物存在上有过错,则他将凭默示的货物存在保证或过失承担责任。[(14)]

(3)《公约》的规定。《公约》未规定履行不能问题,与《德国民法典》第306条的规定截然不同,《公约》原则上认为在缔结时就已出现履行不能的合同是有效的。对于风险转移以前出现的履行不能问题,按照由出卖人承担风险的原则处理(第36条),如果因为履行不能而致合同不能履行,无论是自始不能还是嗣后不能,除非有法定的免责理由,否则将构成合同不履行的责任(第45条以下、第60条以下)。

从上述三种模式中可以看出,这些模式均没有简单地宣告自始履行不能便导致合同一概无效。也没有采用主观不能与客观不能等模糊的标准来限制无效的范围。相比较而言,《德国民法典》第306条的规定确实过于简单,且将履行不能导致合同无效的范围规定得过于宽泛,这显然不利于保护无过错的当事人。从经济效率角度来看,此种规定也会造成低效率。因为大量宣告合同无效,不仅将使许多属于经济上不能甚至是暂时不能的交易消灭,使正当的交易得不到鼓励,而且无效带来了十分复杂的后果,即恢复原状和赔偿损失问题,同时会不必要地增加一些返还财产的费用。过多地消灭本来不应该被消灭的交易,也会使某些合同当事人在订立了对自己不利的合同以后,藉口合同自始不能履行而要求宣告无效,这对于交易秩序的维护也没有什么好处。

当然,除德国法以外的三种模式也是各具特点的。相对而言,我们认为《公约》的规定更为合理一些。首先,《公约》没有区分自始和嗣后履行不能问题,对凡是无正当理由在履行期到来以后不履行和不能履行的,除非有正当的免责事由,否则一概按违约处理,这就极为简便易行。其次,《公约》不象法国法那样对买卖标的物毁灭损失的情况均作为无效来考虑,而作为风险责任处理,这是有一定道理的。货物毁损灭失不一定都使合同不能履行。现代社会大量的交易都是种类物的交易,种类物的灭失并不一定导致合同自始履行不能,因此没有必要简单宣告在此情况下合同一概无效,更何况即使宣告无效,也要确定谁负担标的物灭失的责任问题。所以,《公约》按照风险是否移转为标准来确定谁应负责,而不是简单地宣告合同无效是比较合理的。第三,《公约》对自始履行不能情况,也没有如英美法那样作为错误来对待。事实上,标的物灭失、自始不存在等现象可能因多种原因引起,不完全是因为当事人的错误造成的。英美法的规定在这方面显然有些片面性。不过,《公约》认为自始履行不能一概不影响合同的效力,从而使有过错的当事人负违约责任,这种规定确有利于维护合同的效力和交易秩序,但因其未考虑到合同可能因为错误、欺诈等原因引起履行不能,应导致合同被撤销或无效的情况,因此也有失周延。

我国法律是否应采纳《德国民法典》第306条的规定?我们认为,我国现行民事立法和司法实践,较之于德国法关于自始履行不能的规定更为合理,因此不应采纳德国法的规定,这具体体现在:

第一,我国《民法通则》规定了行为人对行为内容有重大误解的民事行为应予以撤销,因合同被撤销,有过错的一方当事人应承担责任(第59条、第61条)。如果双方错误地认为标的物存在而事实上不存在,或者某种标的物存在而事实上不存在该种类型的标的物,可按重大误解处理。但发生重大误解以后,应由有撤销权的当事人主张是否撤销合同,从而使合同自始失效。这就可以解决一些因误解引起的履行不能问题。不过,有些学者对此有不同的看法。有一种观点认为,对此种情况,“应由当事人双方主张无效,不存在当事人一方才有权撤销的合同,因此用我国法上的误解来解决合同自始履行不能,显然是不够的,我国合同法应引入合同自始履行不能的概念。”[(15)]我认为这一理由是不充分的。《民法通则》第59条关于行为人对行为内容有重大误解之规定,显然是从单方的错误角度作出规定的,如果属于双方误解,则双方均应为撤销权人,都有权向对方提出撤销,并由双方各自承担相应的责任,如不愿撤销,也可由双方根据不能履行的情况而协商解决。因此,《民法通则》第59条的规定可以包括双方误解的情况,从而可以解决因误解引起的履行不能问题。

第二,如果一方(出卖人)明知自己无履行能力而故意签约,此种情况在我国司法实践中大多按欺诈处理。最高人民法院于1987年《关于在审理经济合同纠纷案件中具体适用〈经济合同法〉的若干问题的解答》中指出:“明知自己没有履行能力,仍与其他单位签订经济合同,其行为具有欺诈性质,……对于这些无实际履行能力的工商企业所签订的经济合同,应当确认为无效合同。”因此,凡是一方自始就明知合同不能履行,而仍与对方订约属于欺诈,合同当然无效。

第三,如果一方因自己的过错使标的物在订约前灭失,既无从判定标的物灭失在订约前还是合同成立后发生的,又不属于不可抗力的情况,则完全可按违约行为处理。

总之,我们认为,目前我国现行法的规定已能较好地解决合同自始履行不能问题,没有必要引进德国法关于自始履行不能的概念,人为地造成法律规定的不合理性。

二、嗣后不能与违约形态

给付不能的另一项重要内容是嗣后不能(Nachtraghche Unmoghichkeiteit),按照学者的一般看法,自始不能决定着合同是否成立或有效的问题,而嗣后不能则关涉债务履行及违约问题,这就是说,在合同有效的情况下,若发生嗣后不能,除不可归责于当事人双方的情况以外,就涉及到违约或负责问题。

将履行不能即嗣后不能抽象化为一种违约形态,乃是德国债法的一大特点。履行不能成为违约形态,最初是由德国学者麦蒙森于1853年倡导的。麦蒙森根据对给付的三方面(标的、时间、地点)的要求而将给付区分为标的(品质或数量)的、地点的及时间的给付不能而认为履行迟延只不过是一种特殊形态的给付不能,[(16)]因为在麦蒙森看来,未能准时发生的给付不再是准确的给付,准确的给付已经因为第一次的不适当给付而成为不能。这样一来,履行不能所包含的内容极为宽泛,几乎可以涵盖各种违约形态。德国民法基本采纳了这一观点,将给付不能的概念适用到违约补救和责任之中,规定了债务人对应归责于自己的给付不能的责任,[(17)]并将给付不能与给付迟延作为两类基本的违约形态而将各种复杂的违约现象均概括其中,从而形成了德国法对违约形态的“二分法”制度。

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市场经济与法制建设——建立市场经济体制离不开行政法

2000年9月13日 09:12 应松年 马怀德

建立市场经 济体制,必须用行政法手段重新塑造政府职能,对政府与市场主体关系加以重新定位。把宏观调控职能纳入法制轨道。在新形势下对依法行政原则的理解也不能局限于依法办事,而应理解为凡法律未授权的,行政机关均不得为之,包括具体和抽象行为。这种理解有助于防止个别既得利益部门阻碍破坏改革现象的发生。当前改善加强行政执法的关键是职消行政机关享有的过大处罚权和行政强制权,如将15日以上人身罚改为行政刑罚,由司法机关行使,以保障其力度和公正性。此外,也必须承认市场经济与腐败有着某种联系,关键是加强制度建设,实行政务公开,建立起权力集中,垂直领导,发挥舆论监督作用的新的监督制约体制。

建立和完善社会主义市场经济体制,必须依靠完备的法制。新体制不仅需要规范市场主体及相互关系、维护市场秩序的民商法律、刑事法律,而且需要规范政府与市场、政府与企业、个人关系以及规范政府自身的行政法律。在目前行政权过大又缺乏必要规范的情况下,强调行政法的作用更具有现实意义,因为建立市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产,法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。因此,如何规范政府权力,保证改革方案的顺利实施,是当前建立完备法制,促进市场经济体制建成的重要任务。本文旨在提出市场经济体制下行政法的基本作用及自身理论的更新问题。

一、行政法是重塑政府职能的最有效手段

(一)市场经济体制下的政府职能

市场经济体制要求打破以政府为中心、以计划命令为手段的经济模式,将市场作为经济活动的中心,将经济规律作为市场运营的准则。由此,政府对经济的管理,必须由直接的微观管理,转变为制定战略计划、确立市场规则、向市场主体提供服务、促进市场发育,维护市场秩序的以宏观、间接管理为主的宏观微观相结合的管理。例如,负责制定经济发展计划,运用银行、财政、信贷、税务等手段引导市场主体,调整经济结构,提供社会保障,协调社会文化事业,监督市场主体行为,维护公平竞争,管理对社会公益及人民安全健康可能发生影响的特种行业等等。也就是要求政府职能从传统的计划、审批许可、指挥、组织产供销、命令向规划、制定政策、运用经济杠杆、指导、协调、服务转变。

(二)实现政府职能的转变,必须依靠行政法

实现政府职能的革命性变革,必须依靠完备的法制。具体地说,用法律形式重塑政府与市场主体的关系。一方面废除那些与市场经济不相适应的旧职能,另一方面确定市场经济要求的新职能。实践证明,政府职能不转变,自由、竞争、公平的市场机制就无法形成,而职能 转变涉及既得利益部门和机构的权力,必然会遇到各种阻力,不可能一蹴而就。这就要求通过行政法的手段,逐步规范政府权力,调整政府与市场主体的关系,塑造政府的新职能。

调整市场经济的法律, 不外乎两大类,一是调整市场主体之间、市场主体与市场之间的法律,即民商法律,此类法律目前已引起人们普遍重视;另一类是调整政府与市场及市场主体之间关系,以及在市场经济体制下政府自身组成、结构、职责、活动方式等的法律,即行政法,制定此类法律的必要性似乎尚未引起人们重视。实际上,以上两类法律,缺少任何一类,都不可能建立起成熟、有序的市场经济体制。纵观世界各国的现代市场,几乎无一不与政府的良好的服务、指导、调控和管理有关。市场主体的产生与成长,市场主体间平等、有偿关系的健康发展,市场运行的良好秩序和环境等,都离不开政府,离不开行政法。由于新体制的需要,传统体制下管理企业人、财、物、产、供、销的部门必须撤销和精简,这就需要通过制定行政机关组织法、编制法等行政法手段实现。实行宏观调控,同样也离不开行政法。虽然宏观调控是政府在市场经济体制下干预经济的有效形式,但以行政命令或政策为宏观调控的主要方式存在两个问题,一是依靠领导人的英明,将产生"随领导人改变而改变"的运动式弊病,这决不是长久之计;二是过度主观随意性,将导致实际操作中的随意性,即使再合理有效的宏观调控措施,也可能被歪曲执行而面目全非。因此,政府从微观直接管理转向宏观调控,也必须建立在法律基础上,在法律范围内,辅之以政策性调整,实现政府职能的真正转变。

(三)重塑政府职能的新方式----行政合同

受计划经济体制的影响,传统行政法,一般强调行政法律关系中的单方面性,即行政法律关系常常因行政机关单方意思表示而形成、改变或消灭。这是行政法律关系最基本的特点,从某种意义上说也是优点所在,否则政令将无法推行,管理将无法维系。但单方意思表示也有缺点,因为单方意思表示常常并不征求或尊重对方的意见,易于引向主观武断,助长强迫命令,当然也就难以调动对方的积极性。因此,在资本主义进入高度经济发达阶段后,在单方意思表示基础上的双方意思表示,即行政契约应运而生。它主要运用于经济领域,其主要特征是行政加合同。与单方行政行为不同,它是合同,以双方意思合一为前提,在多数情况下,相对一方常常得到某些优惠。在合同履行中因行政一方责任造成的损失应得到补偿;但它又保留着行政的某些特权,诸如作为一方当事人的行政机关有权指挥合同履行、改变或撤销合同以及判断对方有错而给予制裁等等。目前,行政合同在法国、德国、日本等国相当盛行。我国在改革开放以后,行政合同也迅速发展起来,涉及人事、经济等诸多领域,甚至计划生育方面也创造性地运用了行政合同形式。其中尤其以政府机关为发包方的各种承包合同一度成为我国经济体制改革的重要形式。由于没有行政合同法,缺乏必要的规范,因而实践中产生了许多问题。可以肯定,在市场经济条件下,行政合同仍将有广阔的用武之地。对于它的性质、特点、方式、程序等等的研究将是摆在行政法学者面前的一项重要任务。行政合同法的草拟也需要提上议事日程。



二、重新认识依法行政原则



依法行政原则 是行政法的精神所在,也是构建行政法体系的一块基石。早在十九世纪就有人明确提出"国家机关的活动必须遵守法律,而法律要由人民或其代表机关制定。"①在这以后的百余年时间里,依法行政原则得到不断地丰富和发展,成为世界上许多国家普遍承认的一项行政法基本原则。

(一)全面理解依法行政原则

行政诉讼法实施以后,依法行政的观念深入人心。对依法行政原则,一般都从行政机关行为的角度进行解释,即依照法律规定管理国家事务。而很少从行政机关职权来源,即职权法定方面立论,毫无疑问,依法行政原则本身就蕴含了职权法定这一基本内涵。因此在转变政府职能,建立市场经济新秩序过程中,必须突出强调依法行政原则中职权法定,政府必须在法律规定的范围内活动,凡法律未经授权的,政府均不得为之这一内涵,

当然,这一原则不是凭空杜撰的,而是人民与政府的关系和市场经济的本质要求决定的。我国宪法规定,"中华人民共和国一切权力属于人民"。行政机关是"权力机关的执行机关",换言之,行政机关的职权是人民授予的,法律规定政府享有多大职权,政府才能行使多大职权,凡是人民没有授予、法律没有规定的,政府就无权行使,否则就是超越职权或滥用权力,就是违法。

对依法行政原则的片面理解,导致的实践结果是严重的,特别在建立社会主义市场经济过程中,有些政府管理部门,尤其是那些握有旧体制下相当权力的机关,非但没有成为推动促进改革的动力,反倒成为改革的最大阻力。在这些部门和机构看来,凡是法律没有禁止的,政府均可以为之,于是在实践中就采用各种手段,设法保留本部门的权力和利益; 有的搞"翻牌公司"谋取利益;有的则直接凭借垄断地位,把权力商品化,在各项业务中收取费用,从中谋利;还有将无偿服务变为有偿服务;自主或擅自审批收费项目,扩大收费范围,提高标准;还有乱设卡,乱办开发区、乱摊派以至滥用权力乱处罚等等,不一而足。

从以上种种教训不难得出一个结论,政府不仅要依法办事,更必须在法律授予的职权范围内活动。政府的公权力是由人民通过立法授予的,因而是有限的,受法律制约的,其根本的界线在于法律规定。凡是法律没有授权的,政府均不得为之。这是对依法行政原则更为全面的理解。

(二)强制政府权力的有限性也是社会主义市场经济体制的必然要求

从计划经济转向市场经济的过程实际上是政府逐步退出经济活动的前台,交出本应属于企业、个人的权利,割断婆媳关系,重塑政府职能的过程。而这一过程对政府中的某些部门和领导者来说是十分痛苦和不情愿的。政府不守法,不自律,即使授予企业再多的权

力也无济于事。因为企业权力是有限的,政府权力是无限的,传统上的企业法等法律规定的一些内容就反映了这一点。这些法律不是指明政府对企业享有哪些权利,其余一切权利都归企业,而是划定企业有哪些权利,此外一切归政府。这种权力倒置现象最终使企业继续成为政府的附属部门,政府可以通过各种手段将其卡死。因此,不注意政府权力的有限性而任其在市场经济体制下发展,那么就可能导致一系列破坏市场关系,损害竞争,漠视市场主体权利的恶果。即使设计出再好的改革方案,也可能因为触及既得利益部门的权力而被歪曲,成为少数人"权钱交易"、"金钱游戏"的通道。正象一位经济学家所言,"此次改革直接涉及一些行政主管机关和关键部门。这些人能否坚决告别旧传统,主动推进经济体制和本单位职能的重塑,对于此次改革至关重要。"②

市场经济是由法律创制并按照法律规则运作的有序经济,是以市场为中心,以政府为保障的高度自律性经济。市场关系在很大程序上可以自我调整,排斥政府过多的直接干预。政府的职责不是直接干预或介入市场,不是作为市场主体出现,更不是通过行政命令的手段调节市场关系,而是要充分依靠、发挥法律作用,特别是行政法的作用调整政府与市场,政府与企业及个人的关系,使它们之间由原来的单纯命令服从关系转变为法律上的权利义务关系。使规范化的法律调整取代不规范的政策调整。我们主张政府权力有限性及职权法定主义,并不意味着市场经济完善无缺,无需政府规制。相反,对于市场经济条件下出现的各类问题,需要一个强有力的政府进行法律管理。因为市场经济是靠市场规律调整的,由于利益驱动,不免出现盲目性,破坏经济发展平衡。特别在市场秩序不健全的情况下,必须出现偷税、漏税,走私欺诈、哄抬物价、虚假广告、制造伪劣假冒产品等现象。对此,政府必须担负起必要的管理职责。必须指出,无论政府进行宏观调控,还是维护市场秩序,都必须纳入法制轨道。离开法制,政府的宏观调控也许一时一地产生局部效力,而不可能发挥持久、稳定而全面的作用,甚至可能成为主观随意性的产物;同样,离开了法制维护市场经济秩序,最终会化作时起时伏,时好时坏的经济运动,不可能建立起长期稳定的经济秩序。

关于做好2010年度行政执法案卷评查和五年阶段性总结工作的通知

贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府办公室


关于做好2010年度行政执法案卷评查和五年阶段性总结工作的通知

黔东南府办发〔2010〕90号


各县市人民政府,凯里经济开发区和黔东循环经济工业区管委会,州政府各部门、各直属机构:

根据贵州省全面推进依法行政领导小组办公室和省法制办公室《关于做好2010年度行政执法案卷评查和五年阶段性总结工作的通知》(黔法办﹝2010﹞2号)的要求,今年行政执法案卷评查工作既要做好本年度评查工作,又要做好五年阶段性总结工作,时间紧、任务重,各级行政执法机关要加强对2010年行政执法案卷评查工作和五年阶段性工作的组织领导,周密安排,确保各项工作任务落到实处。现将2010年度行政执法案卷评查和五年阶段性总结工作有关事项通知如下:

一、案卷评查范围

2009年下半年至2010年5月31日前结案的行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收征用、行政确认、行政收费案卷。

二、案卷评查工作步骤

(一)准备阶段(2010年6月15—20日)

州直各部门要参照省人民政府法制办公室拟定的《2007年度适用一般程序行政处罚案卷评查基本标准》和《2007年度适用一般程序行政许可案卷评查基本标准》(附后),制定本系统案卷评查基本标准;各级行政执法机关要将本机关2009年7月1日至2010年5月31日期间办理结案的案件案卷装订归档,列明目录;已受理或立案,但未办结的,拟写说明材料。

(二)自评阶段(2010年6月20日—30日)

各执法机关对照评查标准开展自评工作。

(三)整改阶段(2010年6月30日—7月5日)

各级行政执法机关根据评查工作中发现的问题进行整改。

(四)总结阶段(2010年7月5日—31日)

7月20日前,各县(市)人民政府、州级行政执法机关总结本地区、本系统2010年行政执法案卷评查和五年阶段性工作总结报送州人民政府法制办公室;州全面推进依法行政工作领导小组办公室对各县市、各部门进行抽查并形成抽查工作报告,同时撰写好《黔东南州2010年行政执法案卷评查工作和五年阶段性工作情况》于7月31日前上报省全面推进依法行政领导小组办公室和省政府法制办公室。联系 人:杨秀成,联系电话:8222431。



附件:

1.2007年度适用一般程序行政处罚案卷评查基本标准

2.2007年度适用一般程序行政处罚案卷评查基本标准





二○一○年六月十二日

附件1:



2007年度适用一般程序行政处罚案卷评查基本标准



为进一步做好行政处罚案卷评查工作,规范行政执法行为,提高行政执法质量,按照《行政处罚法》的有关规定,特制定本标准。

一、行政处罚案卷的装订要求

(一)使用统一格式的案卷封面、封底。

(二)列明卷内目录。

(三)卷内材料按下列基本次序装订:

1.法律文书部分

⑴立案呈批文书;

⑵强制措施法律文书;

⑶告知相对人权利的有关法律文书、听证通知文书;

⑷调查终结报告;

⑸重大行政处罚案件讨论记录;

⑹行政处罚决定书;

⑺有关送达法律文书;

⑻其他法律文书。

2.证据部分

⑴当事人自然情况证明文件;

⑵当事人的陈述和申辩(或询问笔录);

⑶证人证言(或询问笔录);

⑷现场笔录、勘验笔录、检查笔录;

⑸书证;

⑹物证照片(含查封和扣押清单、抽样取证清单等);

⑺鉴定结论;

⑻视听资料翻音文本;

⑼听证笔录;

⑽其他证据;

⑾附卷物证目录。

3.执行部分

⑴行政处罚罚没收据;

⑵查封、扣押物品和抽样取证物品处理情况说明;

⑶申请法院强制执行文书;

⑷结案呈批文书和结案报告。

二、行政处罚的实体要求

(一)主体合法。

有关法律文书和行政处罚决定书盖章单位具有执法主体资格。

(二)违法事实清楚、证据确凿。

1.证据形式符合法律规定;

2.证据反映的事实与行政处罚决定书认定事实相一致;

3.证据的质量达到确凿,足以认定有关事实。

(三)适用法律正确。

1.实施行政处罚有明确和有效的法律依据;

2.适用法律正确,且引用条、款、项、目准确、完整;

(四)行政处罚的决定适当。

1.有法定从轻、减轻或不予行政处罚情节的,应当依法从轻、减轻或不予行政处罚;没有法定从减轻、从轻情节的,不减轻、从轻处罚;

2.实施行政处罚时,一并纠正违法行为。

三、行政处罚的程序要求

行政处罚一般程序要求如下(行政处罚当场处罚决定程序要求由各部门自行制定):

(一)调查取证阶段。

1.两名以上(含两名,下同)执法人员共同执法。案卷中有两名以上执法人员共同执法的文书记载或在卷内调查取证文书中有两名以上执法人员的签名。

2.检查或调查笔录:

⑴有检查或调查询问的时间、地点。

⑵有当事人或被询问人基本情况。

⑶有检查或询问笔录的完整内容。包括表明身份、说明执法依据、注明或询问违法事实与情节等。

⑷有检查人员或询问人员签名(或在格式文书中有询问人和记录入姓名的记载以及执法人员的执法证件号)。

⑸笔录有被检查人或被询问人签名。如当事人拒绝签名,应有两名以上执法人员签名并予以说明。

⑹调查笔录中有涂改之处,应有被调查人捺手印、盖章或签名。

3.调取与保存证据:

⑴注明被取证当事人。

⑵有取证事由和依据。

⑶有取证的具体时间、地点。

⑷有作为证据的物品的性状描述等。

⑸有作为证据的物品的保存期限和地点。

⑹予以登记保存的物品,应有领导审批记载。

⑺有被取证的单位或个人的签名或盖章。

⑻被登记保存的物品有处理决定和处理结果的文书。

4.调查终结报告(或案件处理审批表):

⑴有对案件来源的简介。

⑵有被处罚人的基本情况。

⑶有违法事实和证据。

⑷有处罚的依据。

⑸有承办人和承办机构的意见及签名。

(二)审查决定阶段。

1.告知和申辩:

⑴在作出行政处罚之前的文书应有告知当事人违法事实、处罚理由和依据的完整记载。

⑵在作出行政处罚之前的文书中应有告知当事人陈述和申辩权利的记载。

⑶在作出行政处罚之前的文书中应有当事人陈述申辩或放弃此项权利的记载。

⑷告知文书有行政机关的名称及印章,并给予当事人适当的申辩时间。

⑸没有告知文书的,通过笔录等文书反映的,应有告知内容的记载,并有被调查人或被询问人签名。

2.听证程序(适用需要举行听证的案件):

⑴法律规定应当告知当事人听证权利的有告知听证权利的文书。

⑵因当事人放弃听证权利而未举行听证的,应有书面记载。

⑶听证通知书内容规范。包括听证时间、听证地点、听证主持人、告知当事人申请回避权、行政机关名称及印章、通知时间等。

⑷听证笔录制作规范。包括有听证时间、听证地点、听证内容、听证主持人签名、听证记录入签名、当事人或代理人签名等。

⑸听证报告内容规范。包括有案由和案情介绍、听证情况简介、主持人意见及签名、报告形成时间等。

3.处罚审批程序:

⑴按行政处罚的法定批准权限进行审批。

⑵集体讨论决定的行政处罚有案件讨论的记录,记录内容应包括讨论时间、地点、主持人、记录人、讨论内容、讨论结果及参加人签名等。

⑶报上级机关批准的行政处罚有报批文书,并有上级机关意见及印章。报批文书应包括报送机关全称、案由和案情陈述、处理建议、报送时间、上级机关批准时间等。

4.行政处罚决定书:

⑴对违法事实的表述清楚,符合法定格式。

⑵对当事人的陈述和申辩过程中主张的事实不予采纳的说明理由。

(三)送达和执行阶段。

1.送达文书规范。直接送达的包括有送达地点、送达时间、被送达人或见证人签名、送达人签名;其他方式送达的,应符合法定程序。

2.给予罚款处罚的,实行罚缴分离,有省财政厅统一制作的罚款票据副本。

3.没收财物的应有规定票据和物品清单。



附件2:



2007年度适用一般程序行政许可案卷评查基本标准



为进一步做好行政许可案卷评查工作,规范行政执法行为,提高行政执法质量,按照《行政许可法》的有关规定,制定本标准。

一、行政许可案卷的装订要求

(一)使用统一格式的案卷封面、封底。

(二)列明卷内目录。

二、行政许可的程序要求

(一)普通许可事项

1.申请与受理阶段

⑴有公民、法人或者其他组织的申请书和法律规定的附件;

⑵申请材料不齐全或者不符合法定形式的,有一次性告知补正材料通知书;

⑶出具行政许可申请受理凭证,注明日期,加盖受理机关印章。不予受理行政许可申请的,也要出具相应凭证,并告知理由和诉权。

2.审查与决定阶段

⑴需要对申请材料的实质内容进行核实的,有两名以上行政执法人员开展核查的记录;

⑵发现行政许可事项关系他人重大利益的,有告知行政许可事项利害关系人的法律文书;

⑶涉及公共利益的重大行政许可事项,依法应当举行听证的,有举行听证的通知或公告;

⑷直接、涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可事项,有告知申请人、利害关系人要求听证权利的文书;

⑸依法应当听证,以及申请人、利害关系人要求听证的行政许可事项,有举行听证的通知文书或公告文书;

⑹举行听证的行政许可事项有听证笔录;

⑺有准予行政许可的决定书。不予行政许可的,出具不予行政许可决定书,并说明理由,告知申请人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利;

⑻有行政许可证件副本或存根。

3.时限规定

⑴一个行政机关实施的行政许可,应当当场决定或自受理之日起二十日内(法律、法规另有规定的,从其规定)作出决定;超过时限的,有报请本机关负责人批准延期十日的呈批文书,并有告知申请人的延期文书,并注明延期理由;

⑵行政许可由两个以上部门实施的,采取统一办理、联合办理、集中办理方式办理的行政许可事项,应当自受理之日起四十五日内(法律、法规另有规定的,从其规定)作出决定;超过时限的,有报请本级政府负责人批准延期十五日的呈批文件,并有告知申请人的延期文书,并注明延期理由;

⑶依法应当先经下级行政机关审查报上级行政机关决定的行政许可,负责审查的机关应当自受理之日起二十日内审查完毕;

⑷作出行政许可决定后,有关行政机关应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件,或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章;

⑸时限的例外:依法需要举行听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的,所需时间不计算在法定期限内,但有告知申请人所需时间的文书。

(二)以招标、拍卖、考试,或者以检验、检测、检疫等方式实施的行政许可评查标准。

由省直机关根据不同项目依法律、法规和规章规定,确定案卷评查标准。