印发中山市行政机关规范性文件制定程序规定的通知
广东省中山市人民政府
中山市人民政府印发中山市行政机关规范性文件制定程序规定的通知
中府〔2005〕55号
火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将《中山市行政机关规范性文件制定程序规定》印发给你们，请贯彻执行。
二○○五年四月十一日
中山市行政机关规范性文件制定程序规定
第一条 为规范本市行政机关规范性文件(以下简称规范性文件)制定程序，维护法制统一，促进依法行政，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》，结合本市实际，制定本规定。
第二条 除作特别说明外，本规定所称政府规范性文件为中山市人民政府发布的规范性文件。镇政府制定规范性文件，参照本规定有关程序执行。
第三条 本规定适用于本市各级行政机关拟定、审查和发布、备案规范性文件工作。
各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定文件，不适用本规定。
第四条 制定规范性文件，应当遵循《中华人民共和国立法法》确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规、地方性法规和其他上位法的规定。
第五条 中山市法制局(以下简称市法制局)具体负责市政府规范性文件的审查工作，并对市政府所属各部门、各镇政府(含火炬区管委会，下同)的规范性文件制定情况进行监督检查，加强对规范性文件的管理，市政府所属各部门的法制机构负责本部门规范性文件的制定工作。
各镇政府负责法制工作的机构负责本镇政府规范性文件的制定工作。
第六条 制定规范性文件，应当根据规范性文件的具体内容确定名称，规范性文件名称一般采用“规定”、“办法”、“细则”、“规则”：
(一)对社会生活某一方面关系作部分调整而制定的规范性文件，可称为“规定”；
(二)对社会生活某一类社会关系进行具体调整而制定的规范性文件，可称为“办法”；
(三)为保证法律、法规和规章的实施，对法律、法规和规章所规定的权利和义务作出具体规定而制定的规范性文件，可称为“细则”；
(四)为操作或执行某一部门某一领域的某一项工作或制度而作出具体规定的规范性文件，可称为“规则”。
第七条 行政机关依据法定职权制定，直接以“决定”、“公告”、“通告”等形式发布，对公民、法人或其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件，按省市有关规范性文件管理、监督和制定程序规定执行。
第八条 市政府按照政府规范性文件制发计划制发规范性文件。编制政府规范性文件制发计划必须按下列程序进行：
(一)市政府各部门结合本部门实际，经部门领导业务会议集体研究，拟定本部门提请市政府发布的规范性文件年度起草计划，并填写市法制局统一印制的规范性文件年度制发计划表，于每年11月15日前报送市法制局。
(二)市法制局对各部门报送的计划进行审查，并根据国家和省确定的立法重点以及市政府的工作重点，经综合平衡后编制政府规范性文件制发计划草案，并于当年12月底前将草案提请市政府常务会议审定。
(三)政府规范性文件制发计划草案经市政府常务会议审议批准后，由市长签发，以市政府文件下达执行。
第九条 列入制发计划的政府规范性文件，由制发计划确定的起草部门按确定的内容、时间完成起草任务，并报市法制局审核。在制发计划确定的时间内未完成起草任务的，应向市法制局书面报告并说明理由。
未列入当年制发计划的规范性文件，市法制局一般不予审核制发，确需制发的，起草部门应说明理由，经分管副市长同意，市长批准后，增补列入计划。
第十条 政府规范性文件内容涉及几个部门业务的，由该文件的主要实施部门牵头，相关部门予以配合，共同组成起草小组进行起草工作，也可以由市法制局直接起草或组织有关部门起草。起草政府规范性文件可以邀请有关专家、机构参加，也可以委托有关专家、机构起草。
第十一条 市法制局对列入制发计划的政府规范性文件，可以提前介入，指导起草工作，并可参与调研论证或考察。
第十二条 起草规范性文件(包括政府规范性文件和部门规范性文件，以下相同)的人员必须熟悉相关法律、法规和政策，通晓同类管理事项的有关规定和要求，清楚所起草规范性文件调整事项的现状、历史沿革和存在的实际问题，并具有相应的行政管理经验、专业知识和文字写作水平。
第十三条 规范性文件应结构严谨、条理清晰、重点突出、用词准确、文字简明、语言规范、避免歧义。
除内容复杂外，规范性文件一般不分章、节，以条、款、项、目设定，条、项、目冠数字，款不冠数字。
第十四条 起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
第十五条 起草的规范性文件内容直接涉及公民、法人、其他组织切身利益的，或有关机关、组织、公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会应公开举行。听证会依照下列程序组织：
(一)起草单位在举行听证会的30日前向社会公布听证会的时间、地点和内容；
(二)参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规范性文件，有权提问和发表意见；
(三)听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
(四)起草部门应当认真研究听证会反映的各种意见，在报送审查规范性文件草案时，应当说明对听证会意见的处理情况及理由。
第十六条 起草的规范性文件内容涉及其他部门职责或与其他部门关系紧密的，起草部门应当充分征求其他部门的意见。起草部门与其他部门有不同意见的，应当充分协商。起草的政府规范性文件经过充分协商不能取得一致意见的，起草部门应当在报送政府规范性文件草案送审稿(以下简称送审稿)时说明情况和理由。
第十七条 起草政府规范性文件，起草部门完成的送审稿须经本部门领导集体讨论通过，部门主要负责人签署意见，几个部门共同起草的，由牵头部门送相关部门会签，然后以正式文件形式将送审稿一式3份，连同会签意见、起草说明、所依据文件及有关参考资料和其他有关材料一并报送市法制局审核。
起草说明内容应包括：制发政府规范性文件的依据及必要性、可行性，起草的简要过程，对送审稿主要问题的不同意见，相关部门协调情况及其他需要说明的事项。
有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告等。
第十八条 送审稿由市法制局负责统一审查。市法制局主要从以下方面对送审稿进行审查：
(一)是否符合《广东省行政机关规范性文件管理规定》第七条、第八条和第九条规定；
(二)是否与正在实施的政府规范性文件协调、衔接；
(三)是否正确处理了有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；
(四)是否符合规范性文件的技术要求；
(五)是否符合政府规范性文件报审程序要求；
(六)需要审查的其他内容。
第十九条 送审稿有下列情况之一的，市法制局可以缓办或退回起草部门：
(一)市法制局认为不适宜以市政府文件发布的；
(二)制定政府规范性文件的基本条件尚不成熟的；
(三)有关部门或组织对送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草部门未与有关部门或组织协商的；
(四)送审稿及相关资料不符合第十七条规定的。拟由市政府发布但文件内容须作较大修改的，市法制局提出修改意见后退回起草部门再行修改后重新报送。
第二十条 市法制局应就送审稿涉及的主要问题，通过书面征求意见、座谈会、论证会等多种形式听取有关部门、组织，专家或公民的意见，并进行研究论证。
送审稿直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，有关部门、组织或公民对其有重大意见分歧，起草部门在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，市法制局可以向社会公布，也可以举行听证会。举行听证会的，按照本规定第十五条规定的程序组织。实行政府规范性文件审核专家咨询制度，具体操作办法由市法制局拟定，报市政府批准后施行。
第二十一条 有关部门和组织对送审稿内容有不同意见的，市法制局应当进行协调，达成一致意见。不能达成一致意见的，市法制局应当将主要问题、有关部门或组织的意见和市法制局的意见上报市政府。
第二十二条 市法制局应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对送审稿进行修改，形成政府规范性文件草案和对草案的说明。说明应当包括制定政府规范性文件拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。
政府规范性文件草案和说明由市法制局主要负责人签署。需要由市政府常务会议审议决定的政府规范性文件草案由市法制局提出建议送市政府常务会议讨论，不需要市政府常务会议讨论或特殊情况的政府规范性文件草案，由市法制局按该草案内容管辖范畴报主管副市长审定后，报市长签发。
第二十三条 市政府常务会议审议政府规范性文件，市法制局、起草部门和有关部门列席会议。起草部门应就文件的起草过程、依据、实体内容和可行性作汇报；市法制局应就文件的合法性、规范性作说明；列席会议的其他部门应就文件涉及本部门需要说明的问题作说明。市法制局会同起草部门根据市政府常务会议审议意见对政府规范性文件草案进行再修改，修改后报市长签发。
第二十四条 在市法制局对送审稿进行审核及市政府常务会议审议过程中，有关部门如有异议，可按规定程序提出。发布生效的政府规范性文件未采纳有关部门意见的，有关部门必须按该政府规范性文件的规定执行，不得在其他场合坚持本部门不同意见，以保证政令统一。
第二十五条 市政府发布规范性文件的形式确定为两种：
(一)直接涉及公民、法人或其他组织权利义务，或调整全市经济建设和城市管理的规范性文件以中山市人民政府令发布；
(二)规范政府部门间行为的规范性文件以中山市人民政府文件发布。
镇政府制定的规范性文件参照市政府发布规范性文件的形式发布，部门制定的规范性文件以部门文件发布。
第二十六条 部门规范性文件应当报市法制局审查后再行发布施行。部门规范性文件的审查程序按《广东省行政机关规范性文件管理规定》执行。
第二十七条 政府规范性文件及部门规范性文件的发布载体是《中山市人民政府政报》和“中国·中山(政府之窗)”。在《中山市人民政府政报》刊登的规范性文件文本为标准文本。
镇政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布日期不少于30日。
第二十八条 政府规范性文件发布后，由市法制局监督实施。有关部门在执行和实施过程中遇到问题或发生纠纷的，应协商解决；协商不成的，由市法制局协调，并将协调报告提交市政府决定。
政府规范性文件的解释由市法制局参照政府规范性文件的审查程序提出意见，报市政府批准后公布。政府规范性文件的解释与政府规范性文件具有同等效力。
第二十九条 镇政府制定的规范性文件，应在发布后30日内报送市法制局备案。报送备案的资料包括规范性文件正式文本和备案报告纸质文本各一式3份(同时报送电子文档)。对报送备案的规范性文件中需要说明的事项，应写入备案报告。
市政府所属部门应在收到市法制局审查同意的意见后10个工作日内，或者按法制局提出的修改意见在10个工作日内完成修改，将部门规范性文件纸质文本一式2份(并电子文档)报送市法制局备案。两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门负责备案。
第三十条 市法制局对镇政府报送备案的规范性文件进行合法性审查，发现与法律、法规、规章及政府规范性文件相抵触的，建议制定机关自行修改、废止或提请市人民政府予以撤销。
报送备案的部门规范性文件内容与市法制局的原审查意见不一致的，市法制局可以视情况提出责令改正或撤销的建议，报市人民政府决定。
第三十一条 将部门规范性文件的事前审查的执行情况纳入行政机关工作实绩考核内容之一进行年度考核。
将镇政府规范性文件的备案审查的执行情况纳入依法治镇及精神文明建设考核内容之一进行年度考核。
第三十二条 根据国家和省有关规定，市政府适时对已公布实施政府规范性文件进行清理，凡与法律、法规、规章或国家政策相抵触的，应及时进行修改或废止。清理政府规范性文件，由市法制局负责。
第三十三条 因客观实际发生变化，或政府规范性文件所依据的法律、法规、规章已修改或废止，需要相应修改、废止政府规范性文件的，由原起草部门提出具体意见，经市法制局按政府规范性文件审查程序审查后，报市政府发布。
政府规范性文件所依据的法律、法规、规章已作修改或废止的，原起草部门应在法律、法规、规章颁布修改、废止之日起6个月内，将政府规范性文件的清理意见报市法制局。
第三十四条 市法制局应当对市政府制定和市政府所属部门备案的规范性文件进行年度汇编。
第三十五条 本规定自发布之日起施行。《中山市规范性文件制定和备案办法》(中府[1998]41号)同时废止。
国务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知
中华人民共和国国务院办公厅
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
近年来，一些地方的乡村两级（乡镇政府、村委会和乡村集体经济组织）不顾农村经济实际状况，超过自身承受能力，盲目向单位、个人举债，主要用于非生产性支出，甚至挥霍浪费，使乡村两级不良债务大量增加，债务包袱沉重。乡村两级不良债务大量增加的原因是多方面的。有些
乡镇政企不分，权责不清，盲目兴办企业举债，使乡村集体经济组织背上了沉重的债务包袱；有的地方搞“达标”，讲“政绩”，迫使乡村集体经济组织举债；还有的地方乡级机构庞杂，支出过大，被迫大量借债等等。这已引起农民群众的强烈不满，成为制约农村经济发展、影响农村社会
稳定的一个严重问题。如任其蔓延，不仅会拖垮乡村集体经济组织，加重乡镇财政及农民负担，而且会扰乱农村经济秩序，影响农村基层政权巩固。对此，各地区、各部门必须高度重视，采取果断措施，对乡村两级不良债务进行彻底清理，化解老债务，有效制止新的不良债务继续增加，为
农村经济健康发展创造良好的环境。为此，经国务院同意，现就有关问题通知如下：
一、全面清查乡村两级债务
为了摸清乡村两级债务状况，明确债权债务关系，为消化解决业已形成的债务、遏制不良债务的增加奠定基础，各地要在今年内对1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。乡（镇）办和村办企业经营性债务、债权暂不列入清查范围。
地方各级人民政府要从当地实际情况出发，制定切实可行的清查方案，有领导、有计划地进行。清查以乡（镇）村自查为主，县级农业、财政、金融、税务、审计等有关部门要加强协调和指导，并联合进行抽查。为保证清查工作有条不紊地进行，应把清查和处理分开，采取先清查、后
处理的办法。
清查工作结束后，要按农业部设计的表格将乡村负债的有关情况进行统一汇总，并逐级上报到农业部。
二、坚决制止新的不良债务继续增加
今后，乡村两级集体经济组织一般只宜向金融机构借款，向非金融单位、个人借款必须十分慎重。凡违反规定、擅自借款发生的债务，要按照谁决定借款、谁负责还债的原则处理。
乡（镇）村举办公益事业，必须坚持量入为出的原则，有多少钱办多少事。乡村集体经济组织兴办生产、经营项目，一定要适应市场需求，讲求经济效益，进行充分的市场调研和市场预测，做好可行性研究，实行科学决策；借（贷）款兴办生产、经营项目，乡镇要经领导班子成员集体
研究决定；村要经村民大会或村民代表大会讨论通过。绝不能盲目举债乱铺摊子，形成新的不良债务。项目建设和财务情况，包括借（贷）款使用情况应当公布，接受群众监督。
要严格按照政企分开的原则规范乡镇政府行为。乡镇政府一律不准直接办企业，不准为企业贷款提供担保和抵押，也不准挤占和挪用集体资金，更不准迫使乡村集体经济组织借（贷）款上缴税费。乡村集体经济组织所属企业都应实行独立核算，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自
我发展的经济实体，不准把所形成的债务向农民转嫁或摊派。
乡镇政府要坚决精简超编人员，清退自行招聘人员，下决心减少开支。从严控制村定额补贴干部的人数和补贴标准，村干部可实行交叉兼职。严格控制乡（镇）村管理费和招待费开支，禁止大吃大喝。
要结合整顿农村金融秩序，坚决打击农村非法金融活动。对违反国家规定高息借贷的行为，国家不予保护。所有干部一律不得参与高利贷活动。乡村两级要把1996年以来的高利借（贷）款逐笔登记。对放高利贷从中牟利的单位、个人，要逐一排查，按国家有关规定予以处理。
严格执行税收政策，规范税收征管。农业税、农业特产税、屠宰税要明确纳税人，据实征收，不得由乡村集体经济组织借（贷）款代缴，更不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借（贷）款代缴。凡凭借（贷）款缴税获得的“奖励”、“回扣”，必须全额退缴。乡村两级也不得为完成
交费和摊派任务而借债、垫款。
三、妥善处理已形成的债权债务
对已形成的乡村债务，要在清查的基础上，分类进行处理，采取以下主要途径逐步消化解决：一是收欠还债。各地要运用法律手段和行政手段催收单位和个人所欠乡村的款项，用收回的欠款偿还债务。二是核销减债。对于债权单位已撤消或债权人主动放弃追债要求的债务，可按规定程
序予以核销。三是拍卖还债。以乡村名义为企业借（贷）款，企业已关、停的，要拍卖其财产，用于抵债。四是划转债务。以乡村名义为企业借（贷）款形成的债务，一律划转给企业由其负责偿还，企业已合并、转制的，由接收企业负责偿还。
化解乡村债务要依法办事，严格掌握政策界限，维护农民群众和债权人利益。在偿还债务时，不得将乡镇政府和乡村集体经济组织所欠债务向农民摊派，也不得借机向农民乱收税费，加重农民负担。对以集体名义借（贷）款用于代缴税费的，要向应缴纳税费的单位和个人催收，限期缴
齐，专项用于归还代缴税费的借（贷）款。对农民群众欠缴乡村集体经济组织的款项，要区别对待，其中合理的，应当帮助群众发展生产，制订计划，逐步催缴；不合理的，要坚决取消，不再催缴。
四、严肃查处违法违纪行为
要把乡村两级债务的增减作为考核乡（镇）村干部任期目标和工作实绩的重要内容。对不按规定程序决策、脱离实际、盲目大量举债营造所谓“政绩”的干部，既不得提拔重用，也不得让其留下债务异地做官。凡造成经济损失的，要追究责任。
对以集体名义举债，个人从中牟利的乡（镇）村干部，要令其将所得款项全部退回用于还债，并视情节轻重给予相应的纪律处分；对挪用借（贷）款进行奢侈消费的，要令其将花费的费用退回用于还债，并追究直接责任人和单位负责人的责任。县级审计、农业部门要分别组织好对乡镇
财政、乡村集体经济组织债务的专项审计工作，严格执行乡（镇）村干部任期、离任审计制度。
五、加强领导，把各项工作落到实处
当前乡村两级负债数量大，涉及面广，增长速度快，并且还在蔓延。地方各级人民政府要充分认识这个问题的严重性和危害性，把清查、处理不良债务，制止不良债务增加作为1999年农业和农村工作的一项重要内容，摆上议事日程，主要领导同志要亲自抓。要以农业部门为主，财
政、金融、税务、审计等有关部门密切配合，加强对这项工作的协调和指导。要把制止乡村两级不良债务增加的工作与整顿农村金融秩序、防范金融风险工作结合起来，与农村集体资产清产核资工作结合起来，与加强农村基层组织建设，推进农村基层民主，实行政务公开、村务公开结合起
来，统筹安排，综合治理。
乡村两级债务的清查、处理和制止不良债务增加的工作，涉及到国家、集体、个人的利益，事关重大。各地要在保持农村稳定的前提下，从实际出发，积极稳妥地进行，使这项工作取得实效。
各省、自治区、直辖市人民政府要在今年年底前，将乡村两级债务的清查、处理和制止不良债务增加的有关情况，向国务院报告。
1999年5月6日
